Log ind

Systemanalyse

#

En recension

Med udgangspunkt i en nyligt udkommet amerikansk bog An Appreciation of Analysis for Military Decisions, redegøres i denne artikel for systemanalysens princip og anvendelsesmuligheder. Forfatteren, - m -, vurderer sluttelig systemanalysens fremtidsmuligheder inden for det danske forsvar.

Det er med en god portion videbegærlighed, man griber den for nyligt udkomne bog: »An Appreciation of Analysis for M ilitary Decisions« for at få repeteret sin utilstrækkelige viden om systemanalyse. Afhandlinger og artikler om forsvarsplanlægning har i årevis været krydret med begreber som »systems analysis«, »systems research«, »systems design«, »systems engineering«, »cost-effektiveness analysis« o. s. v., uden at det umiddelbart liar været muligt at trænge ind bag disse udtryk. Heller ikke de talrige artikler, der har haft til formål nærmere at belyse nævnte former for analysemetoder, har gjort sagssammenhængen synderligt klarere for den ikke-kyndige. Sandt at sige synes sådanne fremstillinger med deres særlige argot i højere grad at have været tjenlige til at forkludre opfattelsen, og måske mest af alt til ensidigt og uden saglig argumentation at bedømme de analysemetoder, der bygger på moderne ingeniørvidenskabs og økonomiske analyser. Når derfor nævnte bog slutter med forventningen om, at den vil bidrage til at skabe en velvillig indstilling over for systemanalyse og samtidig bibringe tilhængere, der tror, at systemanalyse og operationsanalyse kan løse ethvert problem, den rette portion skepsis, synes værket nok at være nøjere gennemlæsning og overvejelser værd. Det er klart, at man inden for vor militære planlægning, i det omfang det er muligt, må tage de samme hjælpemidler i brug, som har vist sig nyttige for samfundets øvrige sektorer, når de i planlægningsmæssig henseende skal overkomme de vanskeligheder, den økonomiske og tekniske udvikling medfører for samfundets harmoniske vækst.

Når man i dette tidsskrift for et par numre siden kunne læse, at det ny amerikanske fly, F 105B, vil koste ca. 38 m ili. kr. pr. stk., medens f. eks. det tilsvarende svenske fly, S A A B Viggen, ifølge andre kilder »kun« vil koste ca. 10 m iil. kr., så er der ikke alene tale om et rystende vidnesbyrd om, hvorledes udgifterne til krigsmaterie] øges med raketfart, men også om sammenhæng af økonomisk, teknisk cg operativ art, som ikke um iddelbart og simpelt lader sig beskrive og -vurdere. Samtidigt oplyses det fra uofficiel kilde, at det svenske flyvevåben har bestilt omkring 800 fly af omhandlede type, d. v. s. at der er tale ora en investering, som, selvom den strækkes over en årrække, vil have en afgørende betydning for den svenske samfundsøkonomi, og især have fastlåst flyvevåbnets udvikling, måske på de andre værns bekostning. For yderligere at belyse udviklingens økonomiske aspekter kan det være illustrerende at hente nogle tal fra den engelske hvidbog om forsvaret i 1965. Heri oplyses det, at materieludgifternes stærkt progressive stigning indebærer, at den kapitalinvestering, der er nødvendig for at udruste en panserbataljon ved B A O R i perioden 1963— 68 (regnet i 1964-priser), vil fordobles, for en artilleriafdeling vil IreWcblcs og for en infanteri-bataljon vil seksdobles. Inden for flyvevåbnet er den sidste model af jager, en Lighting (Mark 3), omkring 5 gange så kostbar som den sidste Hunter (Mark 6), og for søværnets vedkommer de koster Sea Vixen omkring syv gange så meget som dens forgænger Sea V enom. I samme hvidbog er i øvrigt skitseret visse problemer vedrørende den økonomiske sammenhæng, som har interesse i nærværende forbindelse. Man har oprettet et særligt operationsanalyseinstitut, der skal gennemføre »cost-effectiveness« studier for alle 3 værn — altså formentlig teoretisk og praktisk beskæftige sig med systemanalyse, som beskrevet i det efterfølgende. Som en indledning arbejder man med en ny budgetteknik: »Functional costing,« hvorefter man budgetterer ikke efter arten af udgifter, som f. eks. i vor finanslov, men 2!ter udigfternes formål. Forsvarsudgifterne opdeles herefter i en række »Major Programmes«, der er sammensat af en række udgiftsposter. F . eks. udgør udgifter til B A O R og de engelske styrker i Berlin et »Major programme«. Dette er igen opdelt, således at der på det laveste plan udregnes omkostninger for opretholdelse af den enkelte type enhed i Tyskland, såsom for en infanteribataljon og en artilleriafdeling (Programme Elements). Udgifterne til hvert af disse elementer omfatter militært og civilt personel, der anvendes i direkte tilknytning til den pågældende enhed samt andre løbende udgifter, der er forbundet med driften af pågældende enhed. Yderligere har det vist sig hensigtsmæssigt at identificere forsknings- og udviklingsudgifter, der har tilknytning til pågældende enheder, og at lade disse udgifter indgå i pågældende enhedsomkostning. Det første forsøg med »Functional costing« er nu ved at blive studeret, og det viser sig, at antallet af »Programme Elements« sandsynligvis vil vokse til mere end 600. For fuldstændigheds skyld skal nævnes, at denne budgettering i stor udstrækning må klassificeres, og at man må opretholde den h idtil anvendte budgettering ved finanslovsbehandlinger m. v. Men de økonomiske problemer i tilknytning til forsvarsplanlægningen er kun en del af sagen. Den tekniske udvikling omfatter et problemkompleks, der selvfølgelig er snævert tilknyttet økonomien, men også i sig selv frembyder aspekter, der er vanskeligt tilgængelig for anlyse. I den rent militære planlægning har man i dette århundrede tillagt de logistiske problemer en stadigt voksende betydning. I de første år efter den anden verdenskrig drøftede teoretikere endog, om man skulle ophøje »logistikken« til et af krigsførelsens principper. Dette spørgsmål skal der ikke tages stilling til i nærværende. Det skal fremdrages, at man som en grov regel i dag regner med, at det tager ca. syv år at udvikle en ny materielgenstand, regnet fra det øjeblik, tanken undfanges af konstruktøren, indtil pågældende genstand er fremstillet i operativ brugelig form. Sagt på en anden måde, så har tropperne altid kun det tredjebedste våben m. v. iliænde. Det næstbedste er under produktion, medens det bedste er ved at forlade konstruktørens tegnebræt. Man har f. eks. inden for den amerikanske hær lagt den teknisk-taktiske udvikling, under betegnelsen »Combat Development«, i faste rammer og skelner mellem forskellige planlægningsfaser:

— Very long range 12— 20 år,

— long range 8— 11 år,

— mid-range 4— 7 år og

— short range indtil 3 år ud i fremtiden.

Det vil her føre for vidt at komme ind på metoderne for denne planlægning, og ovennævnte tal er derfor blot fremdraget som et mål for den størrelsesorden, problemerne vedrørende denne del af langtidsplanlægningen har. Men til lidt uddybning af problemstillingen skal nævnes et fra svenske kilder stammende eksempel på langtidsplanlægning.

T i l projektering af en større materielgal stand, f. eks. en kampvogn, påregnes der at medgå ca. 2 år. T i l konstruktion og tilvirkning af prototyper bruges forventelig ca. 3 år, og sideløbende med denne virksomhed må der anvendes ca. 1 år til taktiske metodestudier. Derefter anvendes ca. 2 år til materielforsøg, der bl. a. giver grundlag for fortsatte taktiske metodestudier, orginisationsforsøg, planlægning af uddannelse samt uddannelse af befalingsmænd og håndværkere. Først efter ca. 7 års forløb tilgår det færdige mater.el sukeessivt enhederne, menigt personel indkaldes, organisation og taktik afprøves og afpudses, således at der ialt forløber 9 år, inden pågældend ; materiel virkeligt kan udnyttes. Skal man dømme efter de betænkning3r, som den svenske forsvarschef i det sidste årti har udarbejdet, er man i Sverige nået vidt indenfor den del af forsvarsplanlægningen, der sædvar ligvis benævnes langtidsplanlægning. I den sidste betænkning, OB 65, er det understreget, hvilken afgørende vægt man må tillægge en »sikkei« planlægning på dette område, og det oplyses, at det svenske forsvarsf arskningsråd i stort omfang har bidraget til de foreliggende analyser. I øvrigt nævnes, at rådet beskæftiger sig med metodestudier for kvantitative anlyser i forbindelse med forsvarsplanlægning. Rummer de økonomiske og tekniske fremtidsperspektiver usikkerhed for den langsigtede forsvarsplanlægning, så er det dog kun for mindre at regne i sammenligning med den usikkerhed, der foreligger inden for det operative område. Man skal med de »begrænsede« økonomiske midler vælge blandt et stort antal tekniske udviklingsmuligheder, således at man kontinuert skaber det bedst mulige — det optimale — forsvar mod en modstander, hvis muligheder for sammensætning af sit militære magtapparat i princippet er lige så differenti jrede som egne. I denne sammenhæng er det, at man søger støtte hos operationsanalytikere og økonomer for med disses metoder for kvantitative analyser at udbygge og eventuelt underbygge det grundlag, hvorpå politikere og administratorer skal træffe deres beslutninger vedrørende forsvaret. Og her er det så, at den såkaldte systemanalyse kommer ind i billedet. Lad det blive slået fast allerede her, al systemanalyse i og for sig ikke er nogen ny selvstændig videnskab eller gren inden for en af de anerkendte videnskaber og langt fra — enenu, ville en systemanalytiker formentlig sige -— omfatter en særlig videnskabelig metode. Dette fremgår tydeligt af »Analysis :'or M ilitary Decisions«. Bogen er udgivet under RAND-organisationens auspicier og er derfor som forventelig flyvevåbenorienteret. Det er ikke en sammenhængende afhandling, men en samling af forelæsninger, der af R A N D har været holdt for officerer af flyvevåbnet om systemanalyse. Ifølge hele sin målsætning er det præsenterede stof af beskrivende karakter og giver et fyldigt billede af, hvilken betydning denne form for kvantitativ analyse har haft for og fortsat udøver på det amerikanske flyvevåbens planlægning. Søger man på grundlag af bogen at indkredse begrebet: »Systemanalyse« er det det almindelige indtryk, at det egentligt dårligt dækker det område, man i praksis beskæftiger sig med under denne overskrift. Årsagen hertil er, at udtrykket er ældre end systemanalysen, som den udøves idag. Det stammer fra den periode, hvor man stod overfor at skulle opbygge kostbare og komplekse våbensystemer og ud fra de metoder, man anvendte ved operationsanalyse, søgte analytiske metoder, der tillod både en økonomisk og operativ vurdering af de skitserede våbensystemer. Dette er ikke systemanalyse idag — og måske er det som en tilnærmet definition lettere at fastslå, hvad systemanalyse ikke er. Systemanalyse er ikke den virksomhed, der populært betegnes som rationalisering, og, såfremt den er systemorienteret, altså sigter mod forbedring og kontrol af en virksomheds funktion, på amerikansk betegnet som »management science«. Det er heller ikke — og atter er det hensigtsmæssigt at anvende de tidligere citerede amerikanske udtryk — »systems research«, »systems design« eller »systems engineering«, der omfatter planlægning og tilvejebringelse af ny militære — og for den sags skyld også civile — systemer, der bedre kan udføre en tidligere udført virksomhed, eller en virksomhed, der ikke tidligere er udført. Det samme gælder analyser, der direkte sigter imod at fastslå omkostnings/effektivitetsforlioldet (»cost-effectiveness analysis«). Operationsanalyse og systemanalyse hviler på disse moderne, tekniske og økonomiske planlægningsmetoder, og i en vis udstrækning kan man vel hævde, at operationsanalyse endog på væsentlige områder falder sammen med den virksomhed, der her er benævnt »management science«, men systemanalysen er idag uden direkte sammenhæng med operationsanalyse eller de øvrige planlægningsformer. Det vil på dette punkt være hensigtsmæssigt at indflette et par ord om det i foranstående anvendte udtryk: »System«. Det er blevet et modeord, en kliché, der som oftest anvendes ubestemt, men vel sjældent misforstås. Man kan som et »system« betragte infanteriets samlede bevæbning, men til »systemet«, og det er kærnen i anvendelsen af udtrykket, hører enhver virksomhed, der er nødvendig for i givet fald at kunne anvende bevæbningen i kamp, d. v. s. anskaffelse og vedligeholdelse af våbnene, anskaffelse af ammunition, tilvejebringelse og uddannelse af personel, driftsudgifter ved enhedernes opretholdelse o s. v. Men man kan også se på et enkelt våben m. v. som et system, hvor dets komponenter er i princippet de samme som ovenfor anført. E n sådan betragtningsmåde kan synes kunstig, men synes vel um iddelbar rimelig, såfremt det drejer sig om et komplekst, strategisk våbensystem, og det er, set under en økonomisk synsvinkel, uundværligt. Som et af systemanalysens biprodukter skal her parentetisk nævnes, at den systemorienterede betragtningsmåde har fået planlæggernes øjne åbnet for de marginale udgifters ofte afgørende betydning og indre sammenhæng, som tidligere ikke kom så kraftigt til orde ved anvendelse af mere konventionelle, økonomiske analyser og ludgetteringsformer. E n afklaring af systembegrebet er nødvendig for at forstå den afgørende forskel, der idag er mellem operationsanalyse og systemanalyse. Den gængse forklaring, at førstnævnte omfat er kvantitativ analyse på et »lavere plan«, mens systemanalysen beskæftiger sig med centraladministrationens problemer som helhed, giver gankke vist et fingerpeg, men trækker slet ikke det væsentlige frem. I økonomisk planlægning, og det er let vi her beskæftiger os med i videste forstand, beskæftiger man sig med to væsenforskellige problemer, »maksimeringsproblemer«, der normalt kan løses ved kvantitativ analyse, samt »valg-af-mål-problemer«, som delvis kan angribes med kvantitative metoder, men kun sjældent har en endelig og entydig løsning. Ved behandlingen af førstnævnte problemer har man et klart defineret mål, der på en eller anden måde kan u ltrykkes talmæssigt, desuden har man en række tilgængelige data, der giver tilstrækkeligt grundlag for analytisk at finde frem til den optimale løsning. Det er denne kategori problemer, operationsanalysen beskæftiger sig med. I den anden klasse af problemer gælder det derimod at finde frem til passende blanding af »mål«, der ofte hver for sig er direkte modstridende. Hertil kommer, at de tilgængelige data ikke i sig selv indebærer nogen antydning af en løsning. Det er denne type problemer, man bruger systemanalyse til at angribe. Systemanalysen, både i sin første spede og i sin senere meget sofistikerede form er, kan man vist sige uden at gå nogen anden organisation eller enkeltperson for nær, i det væsentlige oprindeligt opfundet og udviklet af RAND-organisationen. Også derfor må »Analysis for m ilitary decisions« som en introduktion til spørgsmålet have en særlig interesse, og skal nedenfor gøres til genstand for nærmere omtale. I sin indledning anfører værkets redaktør, at systemanalysen, i den betydning udtrykket anvendes i bogen, har til opgave at rådgive den ansvarlige udøvende myndighed i principielle og store spørgsmål vedrørende nationens sikkerhedspolitik, d.v.s. hvorledes de rådige m idler bedst muligt anvendes. Det hør således noteres, at systemanalysen idag kun aspirerer efter at bidrage til den ene del af sikkerhedspolitikkens økonomiske problemkreds, nemlig hvorledes de forsvaret tildelte ressourcer, skal fordeles, men ikke til at bedømme nationens sikkerhedsproblem som sådant og anlægge en vurdering af, hvor stor en del af nationens samlede ressourcer, der skal tildeles, eller som det hedder i pågældende argot, allokeres forsvaret. Bidragyderne til værket er iøvrigt alle kendte navne fra den diskussion, der foregår i den amerikanske militære, udenrigspolitiske og sikkerhedspolitiske faglitteratur, og borger for at bogens afhandlinger dels kan stå for en nærmere prøve, dels beskriver problemerne både i bredden og dybden. Værkets svaghed er som tidligere anført, at det for snævert samler sine eksempler fra det amerikanske flyvevåbens øverste administration og derved ikke helt giver den generelle beskrivelse af systemanalysen — også for såvidt angår mere begrænsede problemer — som man kunne ønske. På trods heraf giver bogen et rigt nuanceret billede af systemanalysens fremgangsmåder og dens anvendelsesmuligheder samt i nogen udstrækning dens begrænsninger. Overfladisk set adskiller systemanalysens teknik sig ikke væsentligt fra, hvad man kender fra f. eks. operationsanalyse, men nok fra de kendte paradigmer for overvejelser og studier af landmilitære problemer — men, og lad det atter blive fremhævet, systemanalysen råder ikke over en for én gang fastlagt videnskabelig metodologi, der kan anvendes over for alle problemer. Visse elementer er im idlertid fælles for alle systemanalyseproblemer: Målet. Systemanalysen gennemføres for at anvise eller i hvert fald antyde en handlemulighed, der må have et mål. Fremgangsmåder eller strategi, styrkesammensætning og bevæbning må undersøges og sammenlignes, og foretrækkes i overensstemmelse med, hvor effektivt og økonomisk det fastsatte mål kan nås.

Alternativer. Dette er de forskellige systemer — handlemuligheder — som er egnede til at nå det stipulerede n ål. Alternativerne behøver ikke at være indlysende; systemanalytikerens vanskeligste men også fornemste opgave er netop at udtænke — gerne helt ny — alternativer. Omkostninger. Gennemførelse af et akemativ for at nå et mål eller dele deraf, beslaglægger visse klart definerede ressourcer, der således ikke kan anvendes til virkeliggørelse af andre supplerende systemer. Model. Modellen eller modellerne, liv s det er nødvendigt at opstille flere for at belyse alle sider af et foresli et alternativ, repræsenterer den situation, der er under studium, og konstrueres med henblik på at forudsige de enkelte altemativers omkostninger og effektivitet. Det drejer sig selvfølgelig om abstraktioner, der kun n edtager de væsentligste træk af hvert alternativs system for overhovedet at kunne lade sig manipulere med. En model kan variere fra et sæt komplicerede matematiske formler over et EDB-program til en idealiseret jeskrivelse af pågældende situation, der giver tilstrækkeligt grundlag f»r at foretage et skøn over konsekvenserne ved valg af de forskellige alternativer. Kriterier. Det er de regler eller prøver — den målestok — der anvendes for at vælge det eller blandingen af de tedst. mulige alternativer. Kriterierne indeholder altid mulighed for at anlægge omkostnings/effektivitetsbetragtninger.

Um iddelbart synes disse elementer i sig selv ikke at frembyde noget epokegørende — det er den måde, hvorpå de gennemarbejdes og kombineres, der reelt betyder en nyskabelse. Analyserne bliver lige som operationsanalyser gennemført af hold, samnunsat af videnskabsmænd af forskellig observans, der dels kan betragte den foreliggende opgave med en »udenfor ståendes« objektivitet, dels kar bidrage til løsningen med noget af det »værktøj«, han er vant til at brage fra sin egen videnskabsgren. Den umidddelbare ulempe ved fremgangsmåden er, at den af indlysende grunde er tidsrøvende. Men lad os undersøge nogle af de vanskeligheder, der er indbygget i de forskellige elementer. Der eksisterer en god, gammel m iliter talemåde om, at det ikke er, fordi man ikke kan løse problemerne, men man kan ikke se dem. I systemanalyse drejer det sig om målsætninger, der ligger 3— 15 år ud i fremtiden, og som skal specificeres, således at det er muligt at sammenligne foreslåede altemativers fortrin og ulemper samt afveje disse i forhold til sikkerhedspolitiske krav. Den foreliggende bog giver en række nøje gennemgåede eksempler på vanskeligheder inden for dette område og viser især de analytisk næsten uoverstigelige hindringer, som successive ændringer i målsætningen inden for planlægningsperioden frembyder for en rationel planlægning og udvikling. Som et særligt belysende eksempel skal nævnes bombemaskinen B-36s historie. Dette luftfartøjs projektering begyndte i april 1941, og målsætningen var efter et forventet tab af England fortsat at kunne tilføje Tyskland tab ved strategisk bombning, hvorfor man krævede et fly med ca. 15.000 km rækkevidde og en bombelast på ca. 5 tons. Der blev bestilt to prototyper, som forventedes leveret i løbet af 2— 3 år. Der blev i denne sammenhæng ikke taget hensyn til muligheden af at erhverve baser nærmere Europa end det amerikanske kontinent. Som et særligt punkt bør nævnes, at ingen, der var beskæftiget med udviklingen af B-36 projektet, havde kendskab til udviklingen af atomvåben eller omvendt. Hvorom alting er, så stod det i januar 1943 — før prototypen var leveret — klart, at der ikke ville blive tale om et behov for denne type luftfartøj med henblik på kampen i Europa. T i l gengæld så man i maskinen et m iddel til at fortsætte kampen mod Japan, såfremt ø— til— ø strategien, der just var påbegyndt ved erobringen af Guadalcanal, skulle slå fejl. Da der samtidig var vanskeligheder med bombemaskinen B-29, påregnede man at bruge B-36 som en slags forsikring herimod og bestilte — for at forkorte leveringsttiden — 100 stk. B-36 endnu før de to prototyper var leverede. Men offensiven i Stillehavet var succesrig og B-29 viste sig at være godt anvendelig. Det blev klart, at B-36 ikke ville komme til at spille nogen rolle i anden verdenskrig. B-36 blev dog fastholdt — den var iøvrigt i produktion — som et våbensystem, der var nødvendig med henblik på usikkerheden om, hvorvidt oversøiske baser kunne opretholdes i en tredie verdenskrig, og tvivl om gennemførlighed af tankning i luften. Samtidig blev det klart, at den skulle anvendes som fremføringsmidddel for atomvåben, og dets penetrationsevne gennem det fjendtlige luftfarsvar måtte øges. Den fortsatte, kostbare udvikling af projektet gav, som det vil erindres, anledning til kontroversen mellem flyvevåbnet og flåden om berettigelsen af tunge strategiske bombemaskiner og super-hangarskibe. I denne sammenhæng skal der ikke fremdrages yderligere træk af udviklingen, men blot nævnes, at B-36 endte som et langtrækkende, tungt bombefly med seks stempelmotorer og fire jetmotorer, der trods alt kun kunne tillægges ringe penetrationsevne. I den »konventionelle« militære planlægning tillægges analysen af »opgaven« også afgørende vægt. Denne gennemgås for implicite opgaver, deles op i underopgaver o.s.v., men i systemanalysen er det af særlig betydning ved løsning af langsigtede, komplekse planlægningsopgaver, at der anlægges så systemorienteret en vurdering som muligt, og der inddrages derfor planlæggere, som er sagkyndige på områder, der tilsyneladende ikke liar direkte tilknytning til det foreliggende problem. Som en illustration kan tages oprettelsen af en fremskudt kontrol- og varslingstjeneste, f. eks. DEW-linien. Hvad skal denne tjenestes opgave være? Svaret ligger tilsyneladende lige for, at give det “idligst mulige varsel for pågældende luftforsvar! Men så simpelt er det ikke — og her har den systemorienterede analyse sin berettigelse. Det ;r evident, at der bør etableres så fremskudt en kontrol- og varslingstjeneste som muligt, eller rettere som er økonomisk forsvarligt i relation til de samlede ressourcer, der tildeles forsvaret, og nationens sikkerhedspolitiske målsætning. Kontrol- og varslingstjenestens virksomhed bør derfor sættes i relation til luftforsvarets organisation og hvor stor en del af de tte forsvar, der skal være aktivt eller passivt. Hvor stor en sikkerhed vil n a n have over for angreb af forskellig art, og ligger det bedste forsvar ikke i en offensiv mod de fjendtlige raket- og flybaser o.s.v.? Denne synsmåde er naturligvis heller ikke fremmed for militære planlæggere, men samtidig med at samfundets funktioner stadig differentieres og den tekniske udvikling komplicerer systemerne, udvides »spørgemulighederne«, således at en meget væsentlig opgave for systemanalysen netop er at def: æ re »målet«. Tilsvarende betragtninger kan i og for sig anlægges med hensyn til opstilling af alternative systemer. Forskningen åbner mange muligheder — hvilke skal udnyttes? Her spiller svitemanalytikernes kombinationsevne og ukonventionelle tankegang en afgørende rolle. Ofte viser »tilfældige« indfald at indebære muligheder, d ;r gør et enkelt alternativ andre langt overlegent. Men både for mål og alternativer v il det ofte være nødvendigt at splitte opgaven op i »undersystemer«, der lettere lader sig afgrænse og analysere og giver gunstige kombinationsmuligheder. Som et »fast« kriterium for et godt sæt alternativer fremhæves, at det endelige valg om udvikling af projektet først behøver at finde sted på et fremskredet tidspunkt, samt at det fuldt ud udnytter eksisterende faciliteter.

Udover disse få linier giver bogens behandling af mål og alternativer ikke anledning til bemærkninger, men selv om problemerne på overfladen synes tilforladelige, tilkendegives det klart, at deres forsvarlige systemanalytiske behandling kræver højt kvalificeret personel, der uanset deres videnskabelige forudsætninger har flair for dette arbejde, og det er sikkert vanskeligere at finde personel, der kan udføre arbejdet, end folk der kan tale om det i løse vendinger. Dette gælder ikke i samme udstrækning det følgende element, omkostninger, hvor der de fleste steder inden for de organer, der er oprettet med henblik på forsvarets budgetteringsvirksomhed og varetagelse af driftsøkonomi findes den nødvendige kunnen og viden til at magte de opgaver, systemanalysen stiller på dette felt — også hvis man anskuer omkostninger under en bredere vinkel end i den oprindelige opregning af systemanalysens elementer. Men der kræves gennemgående en udvidelse af virksomheden, således at man med henblik på gennemførelse af systemanalyse også anskuer udgifter efter formål og ikke efter art, som i dag er det gængse ved budgettering. Dette problem er tidligere berørt i bemærkningerne om den engelske hvidbog. »Analysis for m ilitary decision« behandler omkostningsproblemet — og omkostnings-/effektivitetsproblemet meget grundigt, og det er helt tydeligt, at der inden for det økonomiske område idag eksisterer en viden og et teknisk grundlag, der indikerer, at dette element så afgjort er det mest opdyrkede inden for systemanalysen. Dette forhold kan selvfølgelig ikke undre, da man her befinder sig på den stærkt udviklede, økonomiske videnskabs grund, og de principielle forhold, der fremgår af den anmeldte bogs økonomiske afsnit, bringer da heller intet overraskende nyt, men mange af de fremdragne forhold, især vedrørende omkostnings-/effektivitetsproblemet, kan give den, der ikke dagligt beskæftiger sig med disse problemer, anledning til overraskelse og inspirere til nøjere ransagelse. Især forekommer de progressivt voksende udgifter i forbindelse med den tekniske udvikling og de viste omkostnings-/effektivitetskurver interessevækkende. Opstillingen af modeller, der giver mulighed for en kvantitativ, specifik og indbyrdes vurdering af de forskellige alternative systemer sætter også syslemanalytikeren på en hård prøve. Der er så mange former for usikkerhed, der må tages i regning eller bevidst udelades ved opstilling af en model. Der er manglen på nøjagtige planlægningsfaktorer, som f. eks. tabsprocenter, virkninger i målet, våbnenes spredning. Endvidere er der usikkerheden om fjenden og hans reaktioner samt den operative og strategiske sammenhæng. Heller ikke den tckr iske udvikling lader sig forudsige synderligt nøjagtigt og endelig er menneskelig virksomhed behæftet med en statistisk usikkerhed — tilfældets spil eller krigsmaskinens funktion, hvad man nu v il kalde det. Den første opgave består i at fremdrags alle de faktorer eller forhold, der er relevante. Dette er et kritisk punkt, for systemanalysen har ifølge sagens natur bl. a. til opgave at påvise h idtil upåagtede faktorers afgørende betydning og omvendt. Mange af disse faktorer kan talmæssigt nehandles og indgår i den valgte model som parametre, der skal have ti lagt en værdi. Netop på dette punkt rettes der sædvanligvis en stærk kritik mod systemanalysens metode, idet det påstås, at systemanalytikeren ht runder »forudsætter« sig ud af problemet. Kritikken er vel på en måde rigtig, men enhver planlægning må bero på en række forudsætninger, som det også kendes fra den planlægning, der udføres efter mere konventionelle retningslinier. Men i ærlighedens navn gør man sig vel ofte her*nder — foruden enkelte klart bestemte forudsætninger — ubevidst en række uudtalte forudsætninger, mens man i systemanalysen derimod stærkere griber om ondets rod og eksplicit fremdrager forudsætninger for så ved at skifte parameternes værdi at erhverve sig et indtryk af forudsætningernes selvstændige og indbyrdes betydning. Men de faktorer, som ikke kan kvant ficeres, kastes ikke bort. Måske kan nogle af dem elimineres ved modellens konstruktion. Hvis dette ikke er muligt må systemanalytikeren under hele sin analyse holde sig dem for øje og fortløbende sammenholde modellens resultater med sådanne forhold, som ikke kan tages i regning. Ved behandlingen af den foreliggende opgave vil analytikeren im idlertid normalt få et antal faktorer, der langt overskrider, hvad det er muligt at indbygge i en model og behandle, selv ved hjælp af ED B . Det v il derfor være nødvendigt — på trods af det ovenfor anførte om systemanalysens natur — at se bort fra en række faktorer. Endvidere vil han søge at samle flere faktorer i en enkelt, eventuelt vec brug af mindre modeller eller f. eks. ved et våbensystem at samle personel- og materielorienterede udgifter samt udgifter til administrativ overbygning under ét. Men hermed er problemerne ikke endeligt løst; de forskellige faktorer er ofte indbyrdes forbundne, og det er nødvendigt at kvantificere relationerne mellem de forskellige faktorer.

Ved opstillingen af sine modeller udnytter analytikeren alle de hjælpemidler, matematikken byder på, f. eks. lineær og dynamisk programmering, spilteori, Monte-Carlo-metode, samt på metoder fra naturvidenskab, økonomi, sociologi, konfliktforskning og operationsanalyse m. fl. Især synes krigsspil i dets amerikanske, brede betydning »gaming« at være et meget brugt værktøj. I omhandlede værk behandles spørgsmålet om opstilling af modeller på sin vis meget grundigt, men man afstår fra at behandle de forfinede matematiske modeller og metoder, der står til rådighed, mere indgående, dels fordi en sådan behandling ville ligge uden for værkets rammer, dels fordi man fra R A N D side søger bort fra anvendelse af komplekse modeller og snarere ser systemanalysens fremtid i en systematisk behandling af mål og alternativ, som man fortsat ønsker kvantificeret, men hvor man i sin endelige vurdering hellere vil bero sammenligning af simplificerede modeller end omfattende beregninger, der altid v il være behæftede med meget store usikkerhedsfaktorer. Bogen giver en principiel beskrivelse af krigsspillets teknik, men som overalt i den åbne litteratur, savner man en mere indgående, eksempelvis beskrivelse af ét krigsspil. Desuden indeholder den bl. a. en afhandling om forudsætninger om fjendens optræden. Forfatteren benytter heri spilteoriens logik, men efter 18 sider er hans sammenfatning, at den første konklusion, der kan opstilles, er at fjenden inden for de rammer der er ham givne v il vælge et fleksibelt system, der stiller os over for usikkerhed, og vil forvente, vi gør det samme, samt at den anden konklusion er, at vi, når det gælder afskrækkelse m. v., bør vælge et system, der i størst mulig udstrækning tvinger ham til at handle, som vi ønsker, ret selvfølgeligt — og sammenfaldende med hans forudsætninger. På en vis måde er der stor principiel lighed på filosofien og tankegangen bag den måde, hvorpå systemanalytikeren opbygger og bruger sin model, og den, hvorpå man i gængse stabsstudier vælger handlemuligheder og ved gennemspil af relevante faktorer indrangerer dem i en rangfølge — men med den store forskel, at man i systemanalysen tilstræber at fremstille et direkte »måleligt« forhold, selvom det for den ukyndige ofte synes så som så med den kvantitative behandling af det foreliggende materiale, når det drejer sig om »regning med store tal«. Men teorier bag begge slags studier er nøjagtigt lige omfattende og ordrige, og en fornuftig udførelse hviler i lige høj grad på intuition og erfaring. Det v il måske også her være på sin plads at indføje et lille memento om, at operationsanalytiske studier, altså kvantitativ analyse, har været foretaget inden for forsvaret længe før denne særlige »ingeniørvidenskab« blev opfundet. Store dele af læren om ydre ballistik samt fastsættelse og anvendelse af planlægningsfaktorer inden for logistik m. v. må vel idag karakteriseres som operationsanalyse.

Kriteriumproblemet er nok det vanskeligste. Det kommer mere eller mindre åbenlyst frem i behandlingen af forannævnte problemer, men i analysens afsluttende vurdering bliver det af afgørende betydning. Oftest søger man et udtryk for omkostnings-/effektivitetsforlioldet, men i fastsættelse af et sådant forhold må der fares med lempe. Analysen skal oftest dække et bredt spektrum, og ét våbensystem kan være meget fordelagtigt ud fra et kriterium, såfremt det drejer sig om at ødelægge 20 mål, mens et helt andet system er at foretrække, såfremt der er 200 mål, som skal ødelægges. Endvidere bør tages i betragtning, hvilke ressourcer det enkelte system vil beslaglægge — tidsfaktoren vil ligeledes ofte være af betydning, og kriteriets udformning vil også tære afhængig af, på hvilket trin eller plan i beslutningsprocessen, det skal anvendes. Der bør også fastsættes »grænser« for den usikkerhed, kriteriet indebærer, og endelig skal det undgås, at »prøven« bliver overbestemt i den forstand, at man indfører krav, der i virkeligheden er direkte modstridende. Altsammen kendte toner fra den gængse planlægning, og bogen bidrager næppe noget nyt til den teori, der ligger bag valg af kriterier, men giver ved sine talrige eksempler en god anskuelighedsanvisning i vanskeligheden ved og betydningen af at vælge rigtige kriterier. Tager man værkets behandling af systemanalysens fem elementer som helhed, giver den en grundig og ofte suændende orientering om emnet, selvom det, som tidligere fremdraget er stærkt flyvevåbenorienteret. Forfatterne, der ofte er unødvendigt ordrige, forfægter systemanalysens berettigelse på et sobert og overbevisende grundlag, idet dens nuværende begrænsninger klart fremhæves. På et enkelt område kan man være kritisk —  bogen har et skær af lidt nedladende kritik over for tidligere og andre former for planlægning, idet adjektiverne »analytisk« og »systematisk« konsekvent anvendes som egenskaber, der udelukkende tilhører systemanalysen. Som en lille finte i denne forbindelse kan følgende også anføres. I de indledende bemærkninger understreges, at systemanalysen som et af sine fortrin søger at undgå »tommelfingerreglerne«, som har stor betydning for militærplanlægning i øvrigt. Bogen slutter selv med egentlig tre sæt tommelfingerregler, et kapitel om systemanalysens faldgruber (som findes langt bedre behandlet i en RAND-publikation af H . Ka lin og I. Mann), forskrifter for hvorledes en systemanalyse skal/kan gribes an, og en prøve på en systemanalyses holdbarhed. Anskuer man problemerne fra en bredere synsvinkel end den er opfattet af »Analysis for m ilitary decisions« er det uomtvisteligt, at udviklingen af systemanalyser har haft en betydelig indflydelse på amerikansk budgetplanlægning — en indflydelse, som mere konventionelle økonomiske metoder ingensinde har opnået. Årsagen hertil ligger sikkert i, at systemanalysens terminologi og logik er mere acceptabel for det federale bureaukrati end de tidligere økonomiske metoder — og fordi systemanalysen på sin vis bygger bro over den kløft, der altid har været mellem »planlæggere« og »budget-folk«. Men der ligger cn stor fare i, at systemanalysens begrænsninger ikke kommer tilstrækkeligt klart frem, thi som foran fremdraget, bidrager systemanalyser til logisk tænkning, men den kan aldrig i sig selv »løse problemerne« for den afgørende instans. Erfarne og objektive systemanalytikere vil således formentlig altid hævde, at systemanalysens største værdi ligger i den måde problemerne gribes an på — herunder især forsøget på at gøre mest muligt måleligt. Den giver grundlag for en mere »ordnet« gennemgang af problemerne, og det trækkes klart frem, hvad der er kendt, hvad der er ubekendt, og hvad der er ønskeligt at vide for at foreslå en løsning af problemet. Systemanalysen kan også ses som et naturligt element i den tekniske udvikling, der kræver planlægning og udførelse i større og større »enheder«, på sin vis er en form for planøkonomi. I U.S.A. kom denne tendens inden for forsvaret akeentueret til orde i de store værnskontroverser efter anden verdenskrig, hvorunder flyvevåbnet i mange henseender stod stærkt, fordi det havde RAND-organisationen til at underbygge sin argumentation med tekniske analyser, som ofte støttede sig til nyvurderinger inden for natur- og samfundsvidenskaberne. I denne sammenhæng må systemanalysens »opfindelse« ses, og som en af dens betydeligste fødselshjælpere nævnes professor C. J. H itch ved R A N D , der iøvrigt er bidragyder til den her anmeldte bog og forfatter til adskillige værker og artikler om forsvarets økonomi og systemanalyse. Professor H itch blev af Kennedy-administrationen hentet til Washington som Defence Department Comptroller (økonomidirektør, må det vel nærmest blive i vor sprogbrug). Med denne ansættelse blev systemanalysen også indført i det amerikanske forsvars centraladministration. Årsagerne hertil har formentligt især været, at man i systemanalysen havde et nyt »værktøj«, der var særdeles anvendeligt i den centrale planlægning, dels at den daværende, ny forsvarsminister, R . S. McNamara, klog af sine forgængeres modgang, søgte et middel, hvormed han ganske vist ikke kunne tvinge den amerikanske forsvarschef og værnscheferne til enighed og lukke deres mund over for Kongressen, men som i alt fald gav ham et grundlag for sin argumentation, der hyppigst måtte være mere tungtvejende end hans militære undergivnes. Systemanalysens indførelse og anvendelse inden for den centrale forsvarsadministration har ikke været nogen ubetinget succes; måske kan det forhold, at professor H itch medio ju li i år er blevet erstattet med en professor i »business administration« fra Harvard Universitetet tages som strømpil i denne henseende. Systemanalysens mest betydningsfulde utilstrækkeligheder skulle fremgå af foranstående, men det vil nok være rigtigt at nævne yderligere et principielt træk, inden den rejste kritik omtales lidt mere udførligt. I princippet synes der at være god overensstemmelse mellem systemanalytikeren (økonomen) og »officerens« definition på strategi, som en plan, der bedst muligt udnytter de ressourcer, der stilles til rådighed for opnåelse af ét mål. Men forskellen kommer i opfattelsen af »effektiviteten«, som er skjult i en sådan definition. Systemanalytikeren mener, at effektiviteten kan fastsættes rationelt -—- »på kroner og ører« -— og som sådan vil være i overensstemmelse med de sikkerhedspolitiske krav. Officeren derimod ved, at »effektivitet« ikke alene er knyttet til et våbensystems ydelse i bred almindelighed, men til organisatorisk kontinuitet, til disciplin, til moral, til korpsånd og til tradition, alt det der har betydning for at få systemet til at virke. Endvidere forudsætter systemanalytikeren, at den bestemmende instans er interesseret i hans form for effektivitet — men dette er vel langfra tilfældet i den politiske verden, hvor de fleste afgørelser træffes som resultat af et kompromis. En meget artikuleret kritik mod det amerikanske forsvarsdepartement kommer til orde i en artikel af Hanson W. Baldwin. Det indrømmes ganske vist heri, at det amerikanske forsvarsdepartements forretningsgang og effektivitet på mange måder er øget, men på væsentlige områder har udviklingen stået i stampe------og det er særligt de områder, der omfattes af den nyindførte systemanalyse. Forsvarsministerens »whiz kids« (ikke at forveksle med præsidentens), »fuldt rustede med regnestokke og ED Bmaskiner, skubbede den faktor, der hedder professionelt skøn, og videnskabelig »fornemmelse« tilside, da de rykkede ind i forsvarsministeriet, og har med den vægt, der lægges på »perfektion-på-papiret« og på udgiftssiden af omkostnings/effektivitetsformler, afgørende nedsat den militære udviklingshastighed.« Det er hårde ord, der underbygges med en opregning af projekter, der er standset eller bremset, og en påstand om, at den nuværende administration ikke påviseligt har igangsat noget nyt udviklingsprojekt. Som medvirkende årsager hertil nævnes forlangendet om færdige »operative krav« til materiel inden en udvikling iværksættes — en karussel, kalder forfatteren det, idet den tekniske og operative udvikling sker så hurtigt, at »operative krav« aldrig kan konsolideres, før der foreligger behov for modifikationer. Endvidere nævnes oprettelsen af en række institutioner med specifike opgaver, der alle kræver anselige bidder af forsvarsbudgettet samt en arbejdsslugende horisontal kommunikation. Men størst af alle er den stærke bureaukratisering af forsvarsdepartementet, der er affødt af forsvarsministerens krav om centralisering -— enhedsbestræbelse (unification) kalder offentligheden det — for kraftfuldt at kunne gennemtvinge sine ideer. Denne opbygning af et administrativt hieraki inden for forsvarsdepartementet medfører, at beslutningsprocessen opdeles meget stærkt, både horisontalt og vertikalt, og når ethvert projekt skal systemanalyseres både for økonomisk og teknisk gennemførlighed for at opnå den ønskede teoretiske afklaring af problemerne — perfektionpå-papiret — er det indlysende, at godkendelsesprocessen af et projekt bliver langvarig og nu er af en sådan størrelsesorden, at man ikke mere påregner at kunne leve op til den indledningsvis omtalte »syv-års-regel« for udviklingen af en ny materielgenstand. Dette er et betydningsfuldt aspekt, men lige så vigtigt er det, at en række videnskabelige muligheder lades uforsøgt, og man ganske borteliminerer den sunde kappestrid mellem forskellige projekter — der har samme mål — • i deres indledende faser, indtil der tages stilling til hvilke af projekterne, der skal fuldføres. Sidstnævnte kappestrid kan — eller rettere kunne — udarte sig, men en del af de kræfter, der idag anvendes til projekternes administrative forbehandling, kunne i givet fald sættes ind på at tæmme sådan kappestrid. Hanson W . Baldwins »anbefaling« går ud på at undgå »overmanagement og underperformance . . . too many layers of supervision, the lack of clear-out responsibility . . . and sluggish channels of . . . Communications« og genindføre en sund værnskonkurrence, bl. a. ved at opgive for snævert at hæfte sig ved aktuelle projekters udgifts- og fællesværnsaspekter samt i højere grad vende tilbage til en konkurrence mellem færdigt materiel fra den nu næsten enerådende konkurrence-på-papiret. T i l slut vil det med anledning i ovenstående måske være frugtbart kort at anskue vore hjemlige problemer. Der har i den seneste tid fra forskellig side været ymtet ønsker om gennemførelse af en egentlig langtidsplanlægning for det danske forsvar, uden at det nøjere er blevet fastslået, hvad der mentes. Nu finder der naturligvis en langtidsplanlægning sted inden for værnene, idet man successivt søger at fylde de rammer, der er fastsat for værnene i »Lov om forsvarets organisation m. v. af 1961«, og i planlægningen iøvrigt støtter sig til det politiske forlig, der lå til grund for lovens vedtagelse. Begrænsningerne i mulighederne for at lægge en fast plan er klart omfattet af de midler, der stilles til rådighed til drift og investering. Også for det danske forsvars vedkommende har den udvikling, der kommer til udtryk i de personelorienterede driftsudgifters stadige relative vækst, samt den stærkt progressive forøgelse af anskaffelses- og vedligeholdelsesudgifter for krigsmateriel medført, at værnskommandoernes virksomhed på sin vis er blevet mere økonomisk orienteret. Dette er kommet til udtryk i, at der ved Hærstaben og Søværnsstaben nu også er oprettet økonomiafdelinger, og den i den sidste normeringslov fastsatte stilling som økonomiinspektør i forsvarsministeriet må formentlig ses i samme lys. Den eksisterende planlægning på dette felt kommer tydeligst til udtryk i værnenes materielanskaffelsesplaner. Værnenes sammensætning er fastsat i forsvarsloven, og hermed er fordelingen af de rådige m idler delvis fastlåst. Men i denne fordeling af værnene må man ikke se en rent national målsætning; den er afledt af de alliancemæssige forpligtelser, vi har påtaget os gennem Danmarks deltagelse i N A T O , og må derfor ret snævert være koblet til N A T O styrkemålsplanlægning. Dette forhold indebærer, at der fra dansk side ikke umiddelbart synes at være noget behov for indførelse af systemanalyse, der sigter mod at analysere værnenes opgaver og indbyrdes størrelse, medens der måske på et lavere plan kan være hjælp at hente ved fastsættelse af organisation, valg af våbensystemer o. s. v., altså til opgaver, som systemanalysen i U.S.A. stræber efter at komme bort fra.

Ud fra et kendskab til systemanalyse, som hovedsageligt hidrører fra gennemlæsning af det anmeldte værk, synes der efter de således givne forudsætninger næppe at være nogen virkelig fremtid for systemanalysen i Danmark i den form, den dyrkes i U.S.A. idag. På den anden side synes der at være megen hjælp og inspiration at hente i de fremgangsmåder, der anvendes, idet træk af metodik herfra vil kunne være af stor hjælp i og på visse områder endog bidrage til at forny den danske, mere begrænsede forsvarsplanlægning, bl. a. ville det herigennem være muligt at slå en pind igennem den gamle overtro, at et effektivt forsvar over for en given fjendtlig trussel kun kan skabes, såfremt samtlige de muligheder, den tekniske udvikling indebærer, udnyttes ved udrustning og organisation af forsvarets styrker. Men skal sådanne analyser gennemføres, må man gøre sig klart, at de v il være personelrøvende i et omfang, man næppe kan forestille sig ud fra sædvanlig dansk stahsprocedure.

- m -

Kilder:

E . S. Quade: A n Appreciation of Analysis for M ilitary Decisions. Statement on the Defence Estimate 1965.

M ilitära Fakta, 1960. Ö B 1965

J. R . Schlesinger: Quantitive Analysis and National Security. W orld Politics, January 1963.

Hanson W . Ba ldw in: Slow-down in the Pentagon. Foreign Affairs January 1965.