Major Lars Fynbo, der er chef for Eskadrille 542, beskriver i følgende artikel et af de mest aktuelle interne problemer i NATO, byrdefordelingen mellem USA og de vesteuropæiske allierede. Løsningen af dette spørgsmål vil få stor betydning for den fremtidige udvikling'i Alliancen.
»Det amerikanske forsvarsministerium skønner, at ca. 60% af forsvarsbudgettet anvendes til USAs NATO-forpligtelser. Det betyder, at USA bruger 160-170 mia dollars på NATO - og dette er væsentligt mere end de andre 15 NATO-landes forsvarsudgifter tilsammen«.
Indledning
Debatten om byrdefordelingen inden for NATO er bestemt ikke ny. Den har stået på siden alliancens oprettelse og er vel uundgåelig inden for et samarbejde, der involverer mange nationer. Vi kender tilsvarende fra EF. Men debatten har været tiltagende de senere år. Specielt fra amerikansk side hævdes det, at de vesteuropæiske allierede - omend i varierende grad - er nydere snarere end ydere. De ønsker den optimale sikkerhed, som alliancen kan give, men vil nødig betale de omkostninger, som er forbundet hermed. De forlader sig på, siger man, at USA under alle omstændigheder vil komme dem til hjælp. Groft forenklet stilles spørgsmålet: hvor længe skal 200 mio. amerikanere bære hovedbyrden ved at forsvare 300 mio. vesteuropæere mod 250 mio. russere? Stemningen i USA illustreres ved, at der i 1988 blev fremsat 20 forskellige resolutioner i Kongressen med de formål at få de allierede til at yde mere. Hvis man ønsker at profilere sig som politiker, er det én god sag at føre frem. Indflydelsesrige politikere, bl.a. senator Sam Nunn, har stillet ændringsforslag til finansloven gående ud på, at de amerikanske styrker i Vesteuropa skulle reduceres, hvis ikke de allierede øgede deres forsvarsbudgetter. Forslaget blev dog ikke vedtaget. Under Reagan administrationen er USAs forsvarsbudget øget betragteligt, og det har også for den været en kilde til stor irritation og frustration, at de øvrige lande ikke har været til at formå til at yde en større indsats, som man med en vis ret kunne mene, at der var opnået enighed om ved NATO-topmødet i Washington i 1978. Forskellige viceforsvarsministre (Perle og Taft) har rejst Europa tyndt og læst de allierede lektien, men uden nogen påviselig succes.
Storbritannien
Det er ikke blot fra amerikansk side, disse toner høres. Den, der overværede den daværende britiske forsvarsminister Michael Heseltines foredrag på Frederiksberg Rådhus under hans officielle besøg i Danmark i juni 1985, blev vidne til en meget kontant, men elegant formuleret kritik af Danmarks forsvarsindsats. Han var vel klar over, at han som britisk minister skulle være varsom med at kritisere andre lande, men når Storbritannien opstillede styrker på ca. 20.000 soldater til forsvaret af Daimiark, havde man både ret og pligt til at udtale sig. Nok havde han forståelse for Danmarks økonomiske problemer, thi sådanne kendte han hjemmefra, men på trods heraf havde Storbritannien kunnet øge ressourcerne til forsvaret. Såvel i procent af bruttonationalproduktet som i den del af forsvarsudgifterne, der blev anvendt til materielinvesteringer, var den britiske indsats væsentligt større end den danske. Briterne var fortsat villige til at gøre deres del, men indsatsen var afhængig af, at danskerne gjorde deres. Og hvis de britiske forstærkninger blev brugt som påskud til at reducere det danske forsvar, følte han ikke, det var ligelig byrdefordeling. Ville danskerne i øvrigt have den samme sikkerhed, som de nu havde, hvis de store allierede afsatte lige så lidt til forsvaret, som Danmark gjorde? Uofficielt prøvede Heseltine vel at presse Danmark til at yde mere ved at tale om at give den britiske forstærkningsstyrke, UKMF, andre opgaver end indsats i Danmark eller Slesvig-Holsten. Som bekendt er udfaldet af de drøftelser, der er blevet ført om dette emne, blevet, at UKMF fortsat opstilles med indsættelse primært i SlesvigHolsten, mod at Danmark har påtaget sig større logistiske forpligtelser med deraf øgede omkostninger. Den britiske pression lykkedes altså, men da forsvarsbudgettet ikke hæves af denne grund, må det betyde, at indsatsen på andre områder reduceres.
Pentagon-rapporten
I USA har Kongressen siden 1980 pålagt forsvarsministeren en gang årligt at fremsende en rapport om de allieredes bidrag til det fælles forsvar (ud over NATO-landene medtages Japan). Om ikke andet medfører dette, at debatten blusser op en gang om året både i Washington og i de europæiske hovedstæder. I fremsendelsesskrivelsen til Kongressen med den seneste rapport (fra april 1988) anførte forsvarsminister Carlucci: »Det er min hensigt personligt at følge dette emne op og benytte enhver lejlighed til at påvirke de allierede til at forbedre deres forsvarsevne og deltage i en ligelig fordeling af roller, risici og byrder inden for alliancen. Med dette formål har vi nedsat en specialgruppe til at formulere og koordinere særlige initiativer, som vi kan iværksætte i samarbejde med vore allierede med den specifikke hensigt ligeligt at styrke vor fælles forsvarsindsats«. Der er næppe grund til at antage, at den nye administration vil have en anden holdning. Rapporten understreger, at de fleste allierede kunne og burde gøre mere for det fælles forsvar, men at de trods alt yder en væsentlig indsats. Langt mere end de normalt krediteres for i USA. Den er i stor udstrækning et forsøg på at slå koldt vand i blodet på »trigger-happy« kongresmedlemmer med trang til at fyre fra hoften med forhastede og forenklede konklusioner om et komplekst emne. Den advarer også mod at fokusere for meget på størrelsen af enkeltlandes procentuelle bidrag inden for forskellige områder, hvis dette sker på bekostning af en vurdering af alliancens samlede effekt. Hovedintentionen er at sammenholde et lands muligheder for at bidrage til den fælles indsats (økonomien) med den faktiske forsvarsindsats, som landet yder (effekten). Det gøres ved hjælp af mange statistiske tabeller vedrørende økonomi, befolkningsgrundlag og forsvar, bl.a. hærstyrker (målt i divisionsekvivalenter), flådefartøjer og taktiske kampfly. Rapporten forekommer meget sober med en tendens til at fokusere på det teknokratisk målbare, men dog med gentagne udsagn om, at mange ikke målbare faktorer indgår i vurdering af en ligelig byrdefordeling mellem allierede og med en stor velvilje til at anerkende de allieredes indsats.
Kongreshøring
Forsvarskomiteen i Repræsentanternes Hus nedsatte i foråret 1988 et særligt panel, der skulle aflægge rapport efter afholdelse af en række høringer om byrdefordelingsproblematikken. Panelet fremlagde sin foreløbige rapport i august 1988. Panelet har afholdt 13 høringer, haft 2 møder med parlamentarikere fra Europa og har foretaget en studietur til Europa og Japan. Panelet fokuserede på følgende områder: Hvad er egentlig USAs politiske, sikkerhedsmæssige og økonomiske interesser i Europa, Mellemøsten (inkl. Persiske Golf) samt Stillehavsområdet og Asien? Kan USA løse sine militære opgaver med den nuværende styrke? Hvad har USA egentlig gjort for at formå de allierede til at gøre mere for at forsvare deres eget territorium? - specielt i relation til byrdefordeling. Og hvorledes har disse lande reageret? (Man går altså ud fra a priori, at der er en ulige byrdefordeling.) Der stilles en række skrappe spørgsmål. Bl.a. citatet som indledning til denne artikel. Andre af slagsen er: »Hvorfor har et demokratisk og mere og mere samarbejdet Europa med et større bruttonationalprodukt og en større befolkning end USA behov for så stor støtte fra USA til sit forsvar? Mange amerikanere føler, at USA konkurrerer 100% med Sovjetunionen på det militære område, men konkurrerer 100% med sine militære allierede på det økonomiske område.« Det anføres, at der er forskel i trusselsopfattelsen mellem de europæiske allierede og USA. Man anbefaler derfor, at USA sammen med de allierede iværksætter en dybtgående trusselsanalyse. Viser det sig, at USA har ret, bør de allierede forpligte sig til at øge deres forsvar. Har de allierede ret, må der være basis for, at USA reducerer såvel sine forsvarsudgifter som sine styrker i Europa. Panelet understreger kraftigt, at europæerne må forberede sig på at skulle forsvare deres område uden omfattende forstærkninger af hærstyrker fra USA, for man skal ikke regne med, at disse styrker vil være til rådighed i al fremtid. I den udstrækning europæerne fortsat ønsker disse styrker designeret til Europa, foreslås det, at de betaler en vis andel, f.eks. 60% af det amerikanske flyvevåbens transportfly. Høringsrapporten er væsentligt skarpere end og polemiserer direkte med Pentagon-rapporten. Tidligere viceforsvarsminister Perle citeres for udtalelser om, at man i Pentagon-rapporten gør sig de yderste anstrengelser for at glorificere en generelt set mistrøstig allieret indsats. Det ved han, fordi han selv var ansvarlig for den. Kongrespanelet imødegår bastant mange af de europæiske synspunkter/ undskyldninger. F.eks. kommenteres et europæisk synspunkt om, at værnepligtssystemet er en særlig (økonomisk) byrde med, at hvis det er tilfældet, kan man jo bare lave det om. Det er jo et nationalt ansvar. Det anføres også, at amerikanske indrømmelser på det handelspolitiske område bør tilpasses de enkelte allieredes indsats på det forsvarspolitiske område. (Der røg skinkeeksporten!)
Det bør understreges, at rapporten er foreløbig, og at dens måske mest spændende kapitel, hvordan de allierede kan presses til at yde mere, endnu ikke er udarbejdet. Panelets vurderinger er formentlig en god strømpil for holdningerne i Kongressen.
NATO-mpporten
De europæiske NATO-lande har nok følt sig under et vist pres, og bl.a. som initiativ fra Carluccis specialgruppe har det medvirket til, at NATOs Forsvarsplanlægningskomité (alle NATO-lande undtagen Frankrig) i foråret 1988 nedsatte en arbejdsgruppe til at behandle problemet. Arbejdsgruppen fremlagde sin rapport om »Forbedring af alliancens kollektive sikkerhed - fælles roller, risici og ansvar« på forsvarsministrenes seneste møde i Bruxelles 1.-2. december 1988. Det er betydningsfuldt, at byrdefordelingsspørgsmålet herved anerkendes som et allianceproblem og ikke et problem mellem de enkelte medlemslande, hvor de store bidragydere kan pege fingre ad de mindre. Det anføres samtidig, at selv om rapporten ikke specifikt drejer sig om forholdet mellem USA og Europa, er det en kendsgerning, at byrdefordelingen er underkastet en intens opmærksomhed i Washington, og at opfattelsen - rigtig eller forkert - af, at USA yder en uforholdsmæssig stor del, kan få vidtrækkende betydning for NATOs forsvarsevne. Det er en forudsætning for at opretholde sammenhold og solidaritet inden for alliancen, at byrderne ved det fælles forsvar fordeles ligeligt, og at de respektive landes befolkninger opfatter dem som værende ligeligt fordelt. Fælles sikkerhed kræver fælles ansvar. Det er et stort problem i debatten om byrdefordeling, at emnet er meget lidt håndfast. Det er kun en del, der kan måles, og det bliver naturligvis gjort. Men en ting er, hvor mange penge et land afsætter til sit forsvar, noget andet er, hvor effektivt disse midler anvendes. Det er trods alt det, der tæller. Det er jo ikke et mål i sig selv at bruge penge.
Rapporten giver en ganske god diskussion af hele problematikken. Eksempelvis anvender UK ca 4% af BNP på forsvaret og kan stille ca. 2% af arbejdsstyrken efter mobilisering. Portugal anvender ca. 3% og kan stille ca. 6%. Hvad er bedst? Og der er mange andre faktorer: Forholdet mellem stående styrker og mobiliseringsstyrker, mellem frivillige (professionelle) og værnepligtige, mellem at afgive eller modtage forstærkninger. Forbliver de anvendte midler i det pågældende land i form af materielinvesteringer, teknologiudvikling eller arbejdspladser - eller går de til et andet land? Og hvorledes måler man den politiske vilje til at forsvare sig? Den har jo væsentlig betydning for et forsvars afskrækkende virkning. På hvilken måde kan man kvantificere styrkernes beredskab, udholdenhed og moral - og de militære lederes føringsevner? Det er således svært at finde et mål for såvel byrden som for effekten. Det er vel også relevant at anføre, at nok har USA de største udgifter - og den største forsvarseffekt, men også (og måske derfor) den største politiske indflydelse. Hvordan skal det tages i regning?
Det er klart, at alle lande benytter lejligheden til at få fastslået, at netop de yder en større indsats, end tallene umiddelbart viser. Fra dansk side fremhæves, at nok er vort forsvarsbudget lille, og vore styrker små, men de er veluddannede, og de opgaver, vi påtager os, løser vi godt. Der peges på værdien af en stor mobiliseringsstyrke og den betydningsfulde indsats, det danske hjemmeværn yder for en ganske lille del af forsvarsbudgettet. Og man henviser til den strategiske betydning, det har, at Grønland og Færøerne er en del af det danske rige. Også den forholdsvis omfattende danske u-Iandshjælp anskues i et sikkerhedspolitisk perspektiv. Fra vesttysk side henvises til byrden ved at have 400.000 soldater fra 6 andre NATO-lande stationeret, hvilket bl.a. medfører en stor øvelsesvirksomhed. Samt at øvelsesområder og kaserner i stort omfang stilles til rådighed for de allierede (på mere end 3000 lokaliteter i Forbundsrepublikken). Det nævnes endvidere, at der finder mere end 600.000 flyvninger sted på årsbasis i Vesttyskland, og dette er også en byrde for befolkningen. Belgien yder Host Nation støtte for allierede installationer i fredstid, Holland stiller i en krisetid ca. 20.000 personer til rådighed for forstærkninger. For de amerikanske styrker i Europa er det en byrde at skulle være væk fra hjemlandet osv. osv.
Vurdering af Danmark
Rapporten giver en korfattet vurdering af hvert enkelt NATO-lands indsats. Om Danmark hedder det: »Danmarks procentdel af bruttonationalproduktet anvendt til forsvarsformål er blandt de laveste i alliancen, og udviklingen har været stadig nedadgående fra ca. 2,5% i begyndelsen af firserne til 2% i 1986 med en lille stigning i 1987. Den gennemsnitlige vækst i forsvarsudgifterne i perioden med alliancens 3% målsætning har været meget lav. Danmark stiller en relativt lille procentdel af sin arbejdsstyrke til rådighed for forsvarsindsatsen, imidlertid kan en stor del af befolkningen mobiliseres til lokalforsvaret. Budgetmæssige problemer har medført reduktioner i forsvarevnen inden for flere områder, hvilket kommer til udtryk ved at flere højt prioriterede mål ikke er nået. De økonomiske omkostninger ved at støtte Grønland og Færøerne udgør en betragtelig byrde for Danmark. Danmark giver også væsentlige beløb til U-landshjælp og stiller styrker til rådighed for FNs fredsbevarende indsats, og er derved med til at fremme sikkerheden i videre forstand. Det er dansk politik ikke at modtage atomvåben på sit territorium under de nuværende omstændigheder, dvs. i fredstid. Danmark synes som en mere velstående nation at være i stand til at yde mere tü forsvaret. For at opnå dette synes en forbedring af den hidtidige kritisk lave vækst i forsvarsudgifterne at være både ønskelig og nødvendig. En lang og stabü periode med vækst og øgede investeringer vil være en nødvendig forudsætning for en mere substantiel dansk indsats til det fælles forsvar«. Et af rapportens formål var at undersøge problemerne forbundet med byrdefordeling og at påvise behov for at udvikle objektive og anerkendte kriterier for vurdering. Man erkender, at det er vanskeligt, og at rapporten kun er en begyndelse. Man må derfor forudse, at nye udgaver af rapporten bliver en tilbagevendende begivenhed. Dette har formentlig en værdi i sig selv. Som en højtstående NATO-officer har udtrykt det: »Førhen måtte europæerne høre på amerikanske bebrejdelser for at de ikke gør noget ved byrdefordelingen. Nu kan de i det mindste svare, at de er i færd med at undersøge problemet«.
Vejen frem
Det anføres afslutningsvis, at i sit fyrretyvende år er alliancen mere stabil end nogen sinde før, og den har været i stand til at løse nye opgaver. Det interne sammenhold lagde grundlaget for en tilfredsstillende supermagtsaftale om mellemdistancemissileme (her tales ikke om danske fodnoter), man er blevet enig om en ny basering af de F-16 jagerfly, som skulle flytte fra Spanien, der er lavet nye aftaler om forsvaret af Nordnorge, og man er blevet enige om retningslinieme for det fremtidige samarbejde med det spanske forsvar. Rapporten peger på en række områder, hvor landene kunne forbedre deres indsats: Man bør vurdere, om antaUet af nationale styrker, der er øremærket tü NATO, kan øges, man bør bestræbe sig på at leve op til de målsætninger, der er angivet i CDI-forslaget (Conventionel Defence Improvement Programme): de respektive forsvars effektivitet og udholdenhed bør øges, bl.a. gennem samarbejde om våbenprogrammer og reservedele, og endelig bør der gøres en indsats for at give øget finansiel, materiel og teknologisk støtte til NATOs mindre udviklede lande (Portugal, Grækenland og Tyrkiet). I den nærmere fremtid kan landene styrke alliancen ved at bidrage inden for specifikke områder tü forsvaret af Nordnorge og ved at forbedre mulighederne for at overføre og modtage forstærkninger til Centralregionen.
NATOs fælles luftbårne radarvarslingssystem (AWACS) bør moderniseres og styrkes ved anskaffelse af et antal fly, der kan tanke radarflyene i luften. Der peges på en forbedring af den fælles styrke, AMC (ACE Mobile Force), der i en krisesituation hurtigt kan rykke ud og demonstrere alliancens solidaritet, og endelig anbefales det, at aftalerne med Spanien fremskyndes. På længere sigt kan man forbedre effektiviteten ved en grundig langtidsplanlægning. Mulighederne for øget samarbejde mellem de enkelte lande bør undersøges, herunder en specialisering, så de enkelte lande koncentrerer sig om bestemte opgaver. (Fra visse sider herhjemme har det eksempelvis været foreslået, at Vesttyskland kunne overtage det maritime forsvar af Danmark, eller at luftforsvaret kunne varetages af forstærkningsstyrkeme. Det er vel næppe forunderligt, at der ikke har været forslag til, hvilke opgaver Danmark til gengæld kunne overtage for andre lande. Hertil kommer, at de to her nævnte opgaver også skal løses i krisetid, samt hvis forstærkninger forsinkes.) Alliancen bør arbejde for, at uddannelse og logistisk støtte udføres så effektivt som muligt ved at undgå dobbeltarbejde, som det sker i dag, ved at de samme opgaver løses på forskellig vis i de forskellige lande.
Afslutning
Selv om den amerikanske indsats i Europa er væsentlig og - ikke mindst politisk - af afgørende betydning, har mange amerikanere, officerer og politikere inklusive, en helt overdreven forestilling om størrelsen af den amerikanske indsats sammenlignet med den europæiske. Det er blevet en myte. Når de reeUe oplysninger lægges frem, der viser, at europæerne inden overførsel af forstærkninger stiller 90% af hærstyrkerne, 70% af kampvognene, 80% af artilleriet, 80% af de taktiske kampfly og over halvdelen af flådefartøjeme ved en konflikt i Europa (og heri er de franske styrker ikke medregnet), bliver de forbløffede. Det har derfor absolut en betydning, at oplysninger lægges frem, og NATO-rapporten er et ganske godt bidrag hertil. Man skal blot ikke foregøgle sig, at den vil blive læst i udpræget grad af målgruppen. Selv om de europæiske lande skulle overtage en del af de amerikanske byrder, vil dette højst løse et betalingsbalanceproblem. Og hvis udgifterne hertil tages fra de eksisterende budgetter, svækker det reelt NATOs samlede forsvar. Men kan landene ikke helt enes om byrdefordelingen, synes der at være fuld enighed om, at uanset den glædelige udvikling i Sovjetunionen, vil i lang tid fremover det eneste forsvar, den eneste sikkerhed være et fælles forsvar. Som officer og interesseret i dansk sikkerhedspolitik, kunne man godt ønske sig, at det danske forsvar blev sat i stand til at bidrage med en større indsats for at sikre dette fælles forsvar en tilstrækkelig grad af troværdighed. Det ville være solidarisk. Men efter dansk skik er solidaritet jo normalt noget, andre skal yde. Der er næppe grund til at antage, at rapporten eller forskellige amerikanske appeller til vort kollektive bedre jeg vil gøre noget indtryk på økonomisk hårdhudede danske politikere. I dansk politisk tradition er sikkerhedspolitik ikke et væsentligt område. Som f.eks. miljøspørgsmålet, der jo har betydning for vores fremtid. Endelig kurme man nære det fromme ønske, at al den energi og alle de ressourcer, der gennem årene var blevet anvendt til byrdefordelingsdebat og -eksercits, var blevet anvendt på kampafgørende områder. Det ville være en ikke uvæsentlig styrkelse af alliancens forsvar.
Lars Fynbo.
KILDER:
a. Tale af forsvarsminister Michael Heseltine i København den 4. juni 1985.
b. Department of Defence. Report on Allied Contributions to the Common Defence. A Report to the United States Congress by Frank C. Carlucci. Washington D. C. April 1988.
c. Report of the Defence Burdensharing Panel of the Committee on Armed Services. House of Representatives. Washington D .C . August 1988.
d. Enhancing Alliance Collective Security, Shared Roles, Risks and Responsibilites in the Alliance. A Report by N A TO s Defence Planning Committee. December 1988.
